宋代惩前朝之弊，强化皇权，在对待宗室问题非常谨慎。在北宋前期，规定太祖、太宗、秦王赵廷美下所有子孙，不论亲疏远近，一律要求聚族居住在开封宫宅之内，不得随意迁徙，仁宗后归大宗正司统一管辖。
宋神宗时，宗室政策放松，开始允许远属宗亲迁居于外，但朝廷对此仍保持相当的谨慎态度，加上长期以来宗室过度依赖政府，极少选择居住外地州县，因此宗室主要还是散处于开封附近。
宋徽宗时，蔡京向徽宗建议，将宗室疏属集中迁往西京河南府(今河南洛阳)、南京应天府(今河南商丘)等近辅之地，其中太祖赵匡胤系下子孙分居南京，秦王赵廷美系下子孙分居西京。
至此，蔡京以宗室分居西京、南京为由，又奏请在两地分别创置西、南两个外宗正司，每司各于宗室成员中选择一人为知宗，并“于本州通判职官内选二人”兼领承、簿协助管理，“凡外任宗室事不于州县者”，并归外宗正司受理。
