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就此而言，虽说国司的创设参考了中国的郡县制，但其实际权限，恐怕要小很多。
所以，无论是西国还是东国，无论是国造还是国司。日本早期国家对地方的统治，至始至终要高度依赖于地方豪强的合作。没有这些地方豪强所提供的赋税与军事力量，日本早期国家自身也无法存续。在这种情况下，根本不可能学中国诛杀地方豪强，更不可能建立真正意义上的郡县制。
观念的束缚
除了现实政治的束缚之外，对那些比较有雄心的天皇而言，政治观念也是一个颇难克服的障碍。
是政治观点决定现实政治，还是现实政治催生政治观念。这实际上是一个先有鸡还是先有蛋的问题，或许永远都无法获得定论。但是二者无疑是相互影响，相辅相成的存在。
早期日本国家与西欧、西亚以及中华文明圈非常突出的一个不同点，便在于其并没有一套高度抽象化、理论化的政治理论体系。不仅如此，日本人甚至于连诸如《居鲁士的教育》、《韩非子》、《商君书》之类帝王学的相关著作都没有。这就是使得当时的日本人在进行政治活动之时，对于巫术与惯习有着极高的依赖性。
而日本的氏族贵族们，也不像古希腊或中国的知识阶层一样，具有一种高度发达且抽象的世界观，更谈不上构架什么高度理想化的政治图景。
尽管从中国输入了先进的佛教及儒学，甚至在相当长的一段时期内，日本都依赖于佛教与儒学来缓解其缺乏政治理论及政治伦理的问题。但是，正如我们一再强调的那样，由于日本根本不存在中国那种滋生儒学政治伦理的政治环境。
所以尽管日本从儒学中吸收了仪礼与政治伦理等诸多要素，但似乎并未真正意义上接受儒家的天下国家观，甚至于连儒家最核心的教化思想，也并未被当时的日本所接受。
对于高度尊重氏族习惯法的日本贵族而言，他们与儒家最根本性的区别，或许正在于儒家试图扮演建构并且输出一套理想的政治秩序的秩序输出者，而日本的天皇与中央氏族们，仅仅那满足于扮演一个秩序整合者的角色。这在其受中国文化影响而编撰的记纪神话中体现的最为明显。（大司马按：记纪神话即《古事记》与《日本书纪》记载的日本上古神话。）
