朝廷推出了一项重要的政治改革措施，改刺史为州牧。这件事的发起人是刘焉，刘氏宗亲里的一个响当当人物。刘焉字君郎，荆州刺史部江夏郡人。皇族出身，先祖刘余是汉景帝之子，被封为鲁恭王，后来迁到竟陵县。刘焉出身高贵，又好学上进，在刘氏宗亲里属于头脑还算清醒的人。他明白刘氏这个金字招牌越来越不顶事，打算自我奋斗、自我救赎，闯出一片新天地。刘汉王朝气数已尽，但宗室中也有一些精英分子，比如之前说过的刘虞，还有以后将陆续登场的刘表、刘岱、刘馥、刘晔等人。因为出身的原因，刘焉在仕途上进步比较快，年轻时就当上了南阳郡太守，以后又先后担任了九卿之一的宗正卿和太常卿。
太常卿管祭祀社稷、宗庙、朝会、丧葬等礼仪，在祭祀活动时充当主祭人皇帝的助手，平时活不多。另外，太常卿还负责博士以及博士弟子的考核荐举，博士是太学的老师，太常卿在教育系统有重要的发言权，承担着教育部部长的职责。刘部长除一年偶尔参加几次祭祀活动外，平时有大量时间跟太学校长（博士祭酒）、老师们搞在一块。这其中有一个益州刺史部广汉郡人董扶，他们的关系最密切。董扶是个奇才，他最拿手的学问不是教育学，而和襄楷一样，是星象学。星象学与天文学都是研究天空的，但二者在研究目的上差得很远。
天文学是研究距离、光度、重量、速度、运动等方面的科学，星象学是以精神分析心理学为基础，借用了天文学、心理学、行为科学的某些方法，但从不谈论任何严肃科学话题的唯心之学。通常来说，天文学家用望远镜等仪器作为观测的基础，星象家手里吃饭的家伙是酷似科学仪器的罗盘。当时，吃香的是后者，前者甚至沦落到披着后者的外衣才能活动的地步。这是因为，星象学以其宣称能预知未来而吸引了很多人，其中包括刘焉。以把星象学占星的方法很复杂也很神秘，只有极少数人才能够掌握。董扶不仅掌握这门学问，而且在圈子里有了不小的知名度，有人把他推荐给大将军何进，在何进的关照下，董扶居然当上了品秩2000石的侍中。
刘焉经常与董扶聊对时事的看法，董扶觉得刘焉是个有雄才大略的人，又出自皇族，前途不可限量，也有意靠拢。他劝刘焉找机会独立发展。，王白当时的局面是，各地民变不断，此起彼伏在平乱过程中，原有行政机制的弊端不断显现出来。民变多是流动作战，而郡太守、县令等地方官员手中权力有限没有人去协调和组织，所以造成变民经常在各州郡间纵横驰骋、无法阻挡的局面。郡以上虽然设有刺史，但刺史品秩较低，其职权仅限于监察、纠举的范围严格说来既无兵权也无行政权。出土顺良长园在与黄巾军对抗的过程中，地方官吏往往像一盘散沙，缺乏组织和统一指挥直属于中央的讨伐兵团在一定程度上弥补了这一不足。
但讨伐兵团不是常规建制和常驻武装一旦撤走，地方重新陷入混乱，州刺史、郡太守、县令们被变民杀死的情况比比皆是，令人触目惊心。刘焉用董扶的建议上书天子，汉灵帝认为很有必要，经过讨论，决定马上付诸实施。鉴于州牧一职举足轻重，对于人选必须选用重臣担当，第一步先挑几个民变比较突出的州进行试点，试点成功，再在更大范围内推广。经过一番酝酿，决定首批试点的州为豫州、益州、幽州三个州，拟任人选包括太常刘焉、宗正刘虞、太仆黄琬，三个人都是现任的九卿，品秩2000石。诏书很快下达，任命刘焉为益州牧，刘虞为幽州牧，黄琬为豫州牧。三个人现有品秩不变，即刻到任。
刘焉之所以提出这个建议，确实有下去担任州牧的想法，现在目的达到，刘焉却有些失望，因为他想去的地方不是益州刺史部，而是交州刺史部。益州这地方刘焉很清楚，由于地理原因，四面都与外界阻隔，朝廷的势力在那里传统上比较薄弱。益州一向民风强悍，个个敢作敢为，最早闹民变就是从这里开始的，一闹几十年不断。益州还有一些地方豪强，仗着有势力，从来不习惯听朝廷的招呼。自己单枪匹马到那儿去，不是送死吗？就在刘焉要打退堂鼓的时候，董扶却给他打气。董扶神秘地告诉他，据他最新科研成果显示，益州那边有“天子气”。刘焉一听来了精神，决定赴益州上任其实，董扶的话一大半是在忽悠。